Miten tuottavuuden kehitystä mitataan julkisissa palveluissa?
- Tuottavuustilasto ei kerro palvelujen onnistumisesta
- Palvelut maksetaan veroina
- Laatu voidaan ymmärtää monella tavalla
- Julkisten palvelujen tuottavuuskehitys on muuta kansantaloutta heikompaa
- Liikelaitostaminen näkyy
- Kehitys heikointa kunnissa
Koko dokumentti yhdellä sivulla
Laatu voidaan ymmärtää monella tavalla
Tilastokeskuksen tilastojen markkinattomien palvelujen tuotosmittaus perustuu Euroopan tilastoviraston ohjeistukseen (European Communities 2001), jonka mukaan kiinteähintaisen tuotoksen mittaamista volyymi-indikaattoreilla pidetään parhaimpana vaihtoehtona niin yksilöllisille kuin kollektiivipalveluillekin. Tuotoksen volyymin ja tuottavuuden tarkastelusta rajautuvat pois niin julkisen toiminnan tarpeellisuuden kuin vaikutusten arviointi. Näin tulokset vastaavat mahdollisimman suurelta osin markkinatuotoksen volyymin ja tuottavuuden tarkastelua ja ovat yhdistettävissä vertailukelpoisesti kansantalouden tilinpitojärjestelmässä.
Käytetyn mittaamismenetelmän vahvuus perustuu lukuisten tuotosindikaattoreiden käyttöön. Muun markkinattoman tuotoksen volyymia mitataan pakollisessa sosiaalivakuuttamisessa noin 40:llä, koulutuspalveluissa noin 60:llä, terveydenhuoltopalveluissa noin 550:llä ja sosiaalipalveluissa noin 20 indikaattorilla. Valtionhallinnon kollektiivisia markkinattomia palveluita mitataan yli 3000 suoriteindikaattorilla. Taulukossa 1 on näistä vain keskeiset indikaattorit; siitä voi havaita periaatteet, joilla tuotosta on pyritty ja kyetty luokittelemaan eri palveluihin.
Taulukko 1. Esimerkkejä markkinattomien palveluiden volyymi-indikaattoreista Tilastokeskuksen tuottavuustilastoinnissa
| Valtionhallinto | Paikallishallinto (kunnat ja kuntayhtymät) | Tietojen lähde | |
| Koulutus | |||
| Peruskoulutus | |||
| Esiopetus | oppilaiden lukumäärä, (vammaisopetus erikseen) | Opetushallitus | |
| Perusopetus | oppilaiden lukumäärä (vammaisopetus ikäluokittain) | oppilaiden lukumäärä, (erityis- ja vammaisopetus erikseen) | Opetushallitus |
| Toisen asteen koulutus | |||
| Ammatillinen koulutus | oppilaiden lukumäärä (vammaisopetus) | oppilaiden lukumäärä koulutusaloittain | Opetushallitus |
| Lukiot | oppilaiden lukumäärä (kielikoulut) | oppilaiden lukumäärä, (aikuislukiokoulutus erikseen) | Opetushallitus |
| Kolmannen asteen koulutus | |||
| Ammattikorkeakoulut | opintopisteet koulutusaloittain | Oppilaitostilastot, Tilastokeskus | |
| Yliopisto-opetus | perustutkinto-opiskelijoiden opintopisteet koulutusaloittain | Opetushallitus | |
| jatko-opiskelijoiden lukumäärä | Opetushallitus | ||
| julkaisujen lukumäärä | Opetushallitus | ||
| Kansalaisopistot | oppilaiden lukumäärä | Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Terveydenhoitopalvelut | |||
| Sairaalapalvelut (erikoissairaanhoito) |
hoitopäivät (mielisairaalat) | DRG-hoitoepisodit | Stakes |
| Lääkäripalvelut (perusterveydenhuolto pl. hammashuolto) |
käyntien lukumäärä hoitoluokittain; RUG-painotetut hoitopäivät | Stakes; Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Hammashuolto | käyntien lukumäärä käyntitarkoituksittain | Stakes | |
| Sosiaalipalvelut | |||
| Majoituksen
sisältävät sosiaalipalvelut |
|||
| Lasten ja nuorten laitoshuolto |
hoitopäivät (koulukodit) | asumisvuorokaudet | Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus |
| Vanhusten laitoshuolto | RUG-painotetut hoitopäivät | Stakes; Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Vammaisten laitoshuolto | asumisvuorokaudet | Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Sosiaaliset avopalvelut | |||
| Lasten päivähoito | hoitopäivät | Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Perhepäivähoito | hoitopäivät | Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Esiopetus | oppilaiden lukumäärä | Opetushallitus | |
| Suojatyö ja kehitysvammatoiminta |
asiakkaiden lukumäärä | Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Kotipalvelut | käyntien lukumäärä | Stakes | |
| Muut vanhusten ja vammaisten palvelut (sis.erilaisia asumispalveluita) |
asiakkaiden lukumäärä; hoitopäivien lukumäärä | Stakes; Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus | |
| Muu julkinen hallinto | luvat, päätökset, oikeustoimet, tarkastukset jne... (indikaattoreita >3000) | Valtion tuottavuustilastointi | |
Tuotoksen laatu on jatkuvan keskustelun aihe julkisen sektorin tuottavuutta mitattaessa. Markkinatuotannossa hyödykkeiden hintaerojen oletetaan heijastavan laatua, mutta julkisen palvelun laadun muutokset täytyy havaita muilla keinoilla. Laadun käsite Tilastokeskuksen tilastoissa on rajattu koskemaan vain osaa laaduksi ymmärrettyjä ominaisuuksia. Kuviosta 1 nähdään, että laatuna voidaan käsittää useat eri asiat riippuen näkökulmasta.
Kuvio 1.
Lähde: Tilastokeskus 1999
Tuotoksen kohdalla tulisi kuitenkin ottaa huomioon vain tuotokseen liittyvät laatuominaisuudet. Kuluttajan, panosten tai tarpeisiin vastaamiseen liittyvät laatuominaisuudet eivät ole osa tilastoitua tuotoksen laatukäsitettä, vaan tuotoksen laatu on tuotokseen liittyvä määrällinen ominaisuus.
Tuotosten laadun muutos voidaan tilastoinnin näkökulmasta jakaa rakenteelliseen ja sisäiseen laadun muutokseen. Rakenteellinen muutos tarkoittaa tapausta, jossa tuottajan kokonaistarjonta muuttuu, mutta eri määrän erityyppisissä tuotoksissa. Tällainen rakenteellinen laadun muutos voidaan mitata tuotoksen volyymin muutoksena luokittelemalla tuotteet ja palvelut mahdollisimman homogeenisiin suoriteryhmiin ja painottamalla ne kustannusosuuksillaan. Rakenteellinen muutos kuvaa siis tuottajan tuotannon määrän vaihtumista laatuluokasta toiseen. Esimerkiksi jos hammashuollon käyntien kokonaismäärä pysyy samana, mutta hammaslääkärikäyntien osuus kasvaa ja hammashoitajakäyntien määrä laskee, on kyseessä rakenteellinen muutos. Tämä saadaan havaittua, kun hammashuollon tuotosta tarkastellaan luokittelemalla se eriasteisiin käyntityyppeihin hammaslääkäri-, hammashoitaja- ja suuhygienistikäynteihin. Esimerkkitapauksessa tuotoksen volyymi kasvaa, koska hammaslääkäri-käynnin kustannukset ovat suuremmat kuin hammashoitajakäynnissä.
Toisena esimerkkinä on erikoissairaanhoito, jossa tuotoksena käytetään hoitoepisodien määrä- ja kulutietoja DRG-luokituksen (NordDRG) mukaan. NordDRG määräytyy hoitojakson diagnoosien ja toimenpiteiden perusteella. Luokituksen avulla hoitotapahtumista muodostetaan omat keskimääräisillä kustannuksillaan painotettavat suoriteluokat. Luokituksessa mitataan siis tarjotun (ja käytetyn) palvelun määrää luokiteltuna homogeenisiin palveluluokkiin, mikä vastaa volyymimittaukselle kansantalouden tilinpidon puitteissa asetettuja ehtoja.
Tuotosten painotuksen välttämättömyys erikoissairaanhoidossa on näkyvissä kuviossa 2. Huomiota herättää, että painottamattomien episodien volyymi on pysynyt lähes samana vuosien 2002 ja 2007 välillä, mutta painotettujen episodien volyymi on samanaikaisesti kasvanut kymmenisen prosenttia. Tulkinta tälle tilanteelle on, että hoidot ovat muuttuneet yhä vaativammiksi (ja kalliimmiksi). Syynä tähän voi olla se, että sairaudet ovat keskimäärin vaikeampia tai annetut hoitoepisodit ovat keskimäärin laadukkaampia ts. samaa sairautta hoidetaan vaativammilla hoitojaksoilla, vaikkapa parempien hoitotulosten saavuttamiseksi.
Kuvio 2. Erikoissairaanhoidon vuodeosaston episoditietojen volyymin kehitys*
*ennakkotieto
Lähde: STAKES, Tilastokeskus
Tuotoksen sisäisen laadun muutoksen mittaaminen on vaikeampaa kuin rakenteellisen laadun muutoksen mittaaminen. Tässä laadunmuutoksen tapauksessa jonkin tuotosryhmän sisällä on olemassa laatumuutoksia, joista ei välttämättä saada havaintoa. Myös käytetty suoriteryhmittely voi olla liian karkea, jolloin rakenteellista muutosta ei havaita. Ongelma on saada suoriteluokasta tarpeeksi tietoa laatueroista ja niistä aiheutuneista kuluista. Ongelma voidaan ratkaista käyttämällä laatukertoimia.
Esimerkiksi perusterveydenhuollon vuodeosastohoitoa tarkastellaan yhtenä tuotosryhmänä, hoitopäivinä. Hoito-päivistä saadaan kuitenkin havaittua sisäisiä laadunmuutoksia Stakesin tuottamien potilaiden hoidon vaativuutta koskevien tietojen (Resource Utilization Groups, RUG) avulla (ks. esim. Noro ym. 2005). Jos vuodeosaston hoitopäivät pysyvät ennallaan, mutta hoidon vaatimat resurssit lisääntyvät, kasvaa tuotoksen volyymi (Kuvio 3).
Kuvio 3.
*ennakkotieto
Lähde: STAKES, Tilastokeskus
Kuvion 3 käyrissä näkyy kaksi toisistaan poikkeavaa kehitystä. Terveyskeskusten vuodeosastojen tuotoksen volyymikehitykseen ei laatukorjauksella ole suurta vaikutusta. Tämä tarkoittaa sitä, ettei terveyskeskusten vuodeosastolla hoidettavien potilaiden keskimääräinen hoitovaativuus ole kasvanut merkittävästi vuosien 2000-2007 välillä.
Vanhusten laitoshoidossa on merkittävä ero laatukorjatun ja korjaamattoman tuotoksen volyymi-indeksin välillä. Hoitopäivien määrä on laskenut vuosina 2000-2007 noin kahdeksan prosenttia, mutta keskimääräisen potilaan hoitovaativuus on kasvanut samalla niin merkittävästi, että laatukorjatun tuotoksen volyymi on kasvanut noin kahdeksan prosenttia. Selityksenä tälle kehitykselle voi olla se, että vanhusten palveluasumista tuetaan voimakkaasti ja vanhusten laitoshuollon hoitovuorokausia on yhä vähemmän, mutta samalla laitoshuoltoon tulevat ovat iäkkäämpiä ja huonompikuntoisia. Tämä kehitys tulee huomioiduksi käyttämällä RUG-luokitukseen perustuvaa laatukorjausta vanhustenhoidossa. RUG-kertoimilla saadaan sama lopputulos kuin silloin, jos hoitopäiviä olisi seurattu suoraan eri laatuluokissa kustannukset laskettuna.
Suoriteindikaattoreiden määrää tulisi kasvattaa aina, mikäli laatueroista ja uusista suoritteista on saatu havaintoja. Tilastoinnin kannalta suurimman ongelman aiheuttaa se, että kustannus- ja suoritetiedot laatuluokkineen on laadittu eri perusteilla eivätkä ole aina yhdistettävissä keskenään. Toisaalta hallinnollista aineistoa ei välttämättä ole kerätty siten, että tietoja voitaisiin hyödyntää tuotoksen volyymin mittauksessa. Laatukertoimet korjaavat ongelmaa vain osittain.
Päivitetty 19.12.2008