Tietoyhteiskuntamittareiden tulkinta mutkikasta

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittaja: Lea Parjo toimi Tilastokeskuksessa tietoyhteiskuntaa koskevien tilastojen kotimaisissa ja kansainvälisissä kehittämistehtävissä. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Tieto&trendit-lehdessä 3/2008

Suomen - tai minkä tahansa yksittäisen maan - sijoitus kansainvälisissä tietoyhteiskuntavertailuissa voi yllättävästi vaihdella. Jotta vertailussa olisi ylipäänsä mieltä, on olennaista katsoa sekä tarjontaa että kysyntää. Palveluita ja tietoa voi olla tarjolla paljonkin, mutta ketkä niitä käyttävät ja kuinka usein?
_____

Keskustelu tietoyhteiskunnasta käynnistyi toden teolla 1990-luvun alussa, jolloin rakennettiin tiedon valtateitä ja muuta teknistä infrastruktuuria. Tuolloin Suomea pidettiin milloin tietoyhteiskuntalaboratoriona, milloin mallimaana, jossa käytiin ihastelemassa ja ihmettelemässä kännykkä korvalla kuljeksivia pariskuntia. Sittemmin huomattiin, että internet-yhteyksillä varustettujen tietokoneiden määrä asukasta kohden oli poikkeuksellisen suuri. Yksittäisiin laitteisiin kohdistuva huomio oli kansainvälisesti kiitettävän suurta, mutta muissakin maissa samat laitteet yleistyivät.

Yhteiskunnan - tietoyhteiskunnankin - kehitys on toki monipuolisempaa kuin yksittäisten laitteiden käyttöönotto. Tieto- ja viestintäteknologian merkitys Suomen taloudelle oli 90-luvulla - lamasta toivuttaessa - suuri, ja suuri sen merkitys on toki vieläkin. Nykyisin Suomi tunnetaan paremmin koululaitoksensa hyvien oppimistulosten kautta, kiitos PISA-tutkimusten. Teknologiaan tutustuvat ovat vaihtuneet opetushallintoon tutustuviin. Luku- ja kirjoitustaitoa on länsimaissa perinteisesti pidetty kansakunnan henkisen hyvinvoinnin mittarina - ilman niitä ei tietoyhteiskuntakaan etene.

Mitä mittarit oikein kertovat?

Miten tietoyhteiskunnan tilaa voisi arvioida? Perinteisessä lähestymistavassa arviointi perustuu teknologiaan; laitekantaan ja sen ominaisuuksiin, yhteyksien nopeuteen ja uusimman sukupolven sovellusten osuuteen. Toisekseen tietoyhteiskunnan tilaa voi arvioida kansalaisten kannalta: millaisia palveluja on tarjolla ja miten paljon niitä käytetään. Vastaavasti näkökulma voi rajoittua hallintoon, sen keskinäiseen tiedonkulkuun ja palveluihin kansalaisille ja yrityksille. Tietoyhteiskuntaa voi tarkastella myös yritysten kannalta, esimerkiksi sähköisten liiketoimintaprosessien käyttöönoton levinneisyytenä.

Olennaista on tarkastella sekä tarjontaa että kysyntää. Palveluita ja tietoa voi olla tarjolla paljonkin, mutta ketkä sitä käyttävät ja kuinka usein. Olennainen tieto on myös se, miten paljon palveluita otetaan käyttöön. Digi-tv tuli ikäänkuin välttämättömyytenä, mutta miten paljon internet-yhteyksillä varustettuja matkapuhelimia käytetään tarjolla oleviin palveluihin?

Tietoyhteiskuntakehitystä mittaavien benchmarking-harjoitusten ranking-listoja ilmestyy milloin kenenkin julkaisemana. Niitä tekevät markkinatutkimuslaitokset, tutkimuskonsortiot, kansainväliset järjestöt - milloin kukakin. Yksittäisen maan sijoitus voi yllättävästi vaihdella. Asiassa ei sinänsä ole mitään ihmeellistä, kunhan muistetaan vilkaista mittauksen kriteereitä. On eri asia mitata tietoyhteiskuntaa esimerkiksi yrityksen tai kansalaisen näkökulmasta. Samoin on eri asia verrata suurin piirtein samalla viivalla olevia talouksia sen sijaan, että arvioisi kaikkia YK:n alaisiin järjestöihin kuuluvia maailman maita koskevia mittaustuloksia.

Mittareiden sisältö rakennetaan saatavilla olevan tiedon varaan, on se sitten faktatietoa tai asiantuntija-arvioita. Faktatietoa kaikista maailman maista on vielä niukalti saatavilla tai se on jo vanhentunutta - kuvaa kylläkin omaa aikaansa. Mittareiden sisältötarvekin vaihtelee: siinä missä sähköverkkoon liitettyjen talouksien osuus käy jonkin maan mittariksi, jossain muualla mitataan valokuitukaapelin tiedonsiirtokykyä.

Sivun alkuun

Komposiitti-indikaattoreissa omat pulmansa

Kansainväliset vertailututkimukset rakentuvat usein yhden ja sinänsä selkeän lukuarvon varaan: monesko maa on milläkin kriteerillä mitattuna. Joskus voi saada myös sijaluvun muutoksen edelliseen mittauskertaan verrattuna, mutta harvoin mittareiden sisältö - eli mittauskriteerit - on säilynyt ennallaan. Kansalliset seurantatarpeet edellyttävät kansainvälisten vertailutietojen lisäksi yksityiskohtaisempia mittareita eli sellaisia mittareita, jotka kansallisissa strategioissa ja toimintaohjelmissa on nähty tärkeinä oman maan kehittymisen kannalta. Aina niillä ei paranneta maan sijoitusta kansainvälisissä vertailuissa.

Kansainvälisissä vertailuissa voi joskus käyttää harmonisoiduilla käsitteillä kerättyjä 'virallisia' tilastotietoja, mutta ne kattavat vain osan yhteiskunnan todellisuudesta. Tietoyhteiskunnan tilaa voi kuvata myös laadullisin mittarein - esimerkiksi tietoyhteiskuntaohjelmien toteutumisen ja hallinnollisten käytäntöjen perusteella. Ns. komposiitti-indikaattorit tai -indeksit ovat varsin yleinen tapa verrata maiden 'paremmuusjärjestystä'. Niissä on kuitenkin omat vaaransa, jotka liittyvät mittareiden valintaan, painorakenteeseen ja tarkoituksella rakennettujen kansallisten käytäntöjen erilaisuuteen.

Sijaluvut tai pistemäärät toimivat kyllä vertailun viitekehyksenä, mutta politiikan tavoitteet ja hallintokäytännöt ovat viime kädessä kansallisia ratkaisuja. Kansainvälisissä vertailututkimuksissa sijaluvut vaihtelevat riippuen mittarin sisällöstä - silloinkin kun niillä on tarkoitus mitata samaa asiaa saman kohderyhmän kannalta.

Sivun alkuun

Pohjoismaat kärjesssä internetin käytössä

ITUn ja UNCTADin yhdessä julkaisema raportti "World Information Society Report 2007, Beyond WSIS" seuraa maailmanlaajuisesti tiettyjä yhdessä sovittuja mittareita, joista rakennetaan DOI-indeksi (Digital Opportunity Index). Sillä mitataan eri maitten mahdollisuuksia hyödyntää tieto- ja viestintätekniikkaa. Osa-alueina ovat:

  • 'Mahdollisuuksien kategoria' eli matkapuhelinverkon peittoaste sekä internet-yhteyden ja matkapuheluiden hinnat
  • 'Infrastruktuurin kategoria' eli kotitalouksien tietokoneet, internet-yhteydet ja matkapuhelimet sekä
  • 'Hyötykäytön kategoria' eli internetin käyttö ja laajakaistat.

Keväällä 2007 julkaistun raportin mukaan Suomi sijoittui 181 maan joukossa 11. tilalle parantaen edellisestä vuodesta sijoitustaan neljällä. Korea, Japani ja Tanska sijoittuivat vertailun kärkeen, niitä seurasivat Islanti, Singapore ja Alankomaat. Yhdysvallat oli kahdeskymmenes.

Suomessa kotiyhteyksien hankkimiseen vaikuttaa muun muassa internetin avoin käyttöpolitiikka työpaikoilla ja oppilaitoksissa. Jopa 44 prosenttia 15-74-vuotiaista suomalaisista ilmoitti vuoden 2006 keväällä, ettei kotiyhteyden hankinta tunnu tarpeelliselta, koska internet on käytössä jossain muualla kuten työ- tai opiskelupaikalla.

Suomalaisista 15-74-vuotiaista neljä viidestä oli käyttänyt internetiä viimeisen kolmen kuukauden aikana keväällä 2007. Kansainvälisesti vertaillen internetin käyttöluvut ovat Suomessa korkeat. Yli puolet EU-maiden 16-74-vuotiaista oli käyttänyt nettiä viimeisen kolmen kuukauden kuluessa. Pohjoiset EU-jäsenmaat sekä Islanti ja Norja sijoittuvat selkeästi kärkeen.

Internetin käyttö ei enää lisäänny nuoremmissa ikäluokissa, vaan käytön lisääntyminen selittyy etenkin yli 50-vuotiaiden kasvaneella osuudella. EU-maissa asuvista 65-74-vuotiaista vajaa viidennes oli käyttänyt internetiä viimeisen kolmen kuukauden aikana keväällä 2007. Suomessa osuus oli 28 prosenttia. Pohjoismaisessa vertailussa ikääntyneet suomalaiset käyttävät internetiä vähemmän kuin ikääntyneet muissa Pohjoismaissa. Norjassa ja Islannissa noin puolet 65-74-vuotiaista oli käyttänyt internetiä, Ruotsissa ja Tanskassakin osuus oli noin 40 prosenttia.

Internet-yhteys kotona 2007

Lähde: Eurostat, Tietokannat

Kansainvälisesti tarkasteltuna Suomen kotitalouksien internet-yhteyksien määrä on EU-maiden keskitason yläpuolella. Vaikka monissa maissa enemmistössä kotitalouksista on tietokone, mahdollisuus päästä internetiin kotoa on jo harvinaisempaa. Yli puolella EU-maiden talouksista yhteys kuitenkin oli. Vuonna 2007 yli kahdella kolmasosalla suomalaisista talouksista oli internet-yhteys kotoa. Islannissa tällaisia kotitalouksia oli 84 prosenttia, Bulgariassa, Romanissa ja Kreikassa yhteys kotoa internetiin oli alle kolmasosalla talouksista.
Koreassa 94 prosentilla talouksista oli kotonaan internet-yhteys vuonna 2006, Uudessa-Seelannissa 65 prosentilla ja Japanissa 61 prosentilla. Kanadassa vuonna 2005 yhteyksiä oli 64 prosentilla ja Australiassa 60 prosentilla. Yhdysvalloissa vuoden 2003 tietojen mukaan 55 prosentilla talouksista oli kotona internet-yhteys.

Sivun alkuun

Suomalaiset EU:n innokkain verkkopankki- ja verkkolehtikansa

Internetiä käytetään monipuolisesti eri tarkoituksiin (taulukko 1). Verkkopankkia suomalaiset käyttävät eniten EU-maista, samoin suomalaiset lukevat verkkolehtiä. Sen sijaan web-tv:n katselu on vähäisempää. Viranomaisten verkkopalvelujen käytössä muut pohjoismaalaiset, hollantilaiset ja luxemburgilaiset ovat aktiivisempia. Virallisten lomakkeiden palauttamisessa Suomi sijoittuu EU-maista vasta 9. sijalle, muun muassa Virossa, Ranskassa ja Britanniassakin tätä palvelua käytetään Suomea enemmän.

Taulukko 1. Internetin käyttötarkoitukset keväällä 2007, prosenttia koko väestöstä

  Verkko-
pankki		 Sähkö-
posti		 Musiikki/
pelit		 Tuotetiedon
haku		 Verkko-
lehtien
lukeminen		 Internet-
puhelut		 Web-radio
tai web-tv
Romania 2 20 12 12 9 4 6
Bulgaria 2 25 16 47 24 12 7
Kreikka 4 21 15 28 16 3 8
Puola 13 32 17 27 17 6 8
Tšekin tasavalta 12 42 20 37 22 16 8
Italia 12 31 14 44 10 7 10
Latvia 28 46 27 17 10 11 10
Liettua 21 39 27 39 25 12 11
Portugali 12 33 21 32 22 6 13
Kypros 12 30 20 27 15 10 13
Belgia 35 60 23 55 17 10 13
Slovakia 15 50 23 33 15 9 14
Unkari 12 47 27 47 21 10 15
Espanja 16 42 25 63 21 13 15
Itävalta 30 54 17 49 22 10 16
Slovenia 19 44 25 52 22 10 16
EU27  25 48 22 43 28 13 16
Viro 53 54 29 42 24 8 17
EU25  27 50 22 55 18 9 17
Irlanti 24 48 13 62 22 8 18
EU15 29 52 22 39 18 18 20
UK 32 61 26 36 32 19 20
Ranska 32 48 22 48 50 16 21
Saksa 35 64 21 47 23 9 23
Suomi 66 (1) 71 (3) 34 (3) 68 (3) 50 (1) 18 (4) 24 (5)
Luxemburg 46 71 33 68 42 23 29
Ruotsi 57 69 35 70 43 9 33
Hollanti 65 79 45 68 47 11 34
Tanska 57 74 33 76 40 21 35
Islanti 72 80 36 76 68 12 37
Norja 71 76 35 78 67 22 48

Lähde: Eurostat, Tietokannat

CapGeminin vuosittaisessa raportissa tutkitaan viranomaisten kansalaisille tarjoamien sähköisten palvelujen tasoa. Tuoreimpien tulosten mukaan kaikki tutkimuksessa mukana olleet kansalaisille tarjotut 12 palvelua olivat Itävallassa saatavilla verkosta, kun taas Suomessa vain 80 prosenttia vastaavista palveluista oli verkossa. Kuitenkin Itävallassa kansalaiset (27 %) käyttivät internetiä viranomaisyhteyksiin huomattavasti suomalaisia (50 %) vähemmän.

Verkko-ostoksilla suomalaiset käyvät harvemmin kuin britit, saksalaiset, ruotsalaiset ja hollantilaiset. Norjassa melkein kolme neljästä internetin käyttäjästä oli myös tehnyt hankintoja verkosta. Noin kolmasosa saksalaisista ja luxemburgilaisista hankkii kirjoja, joita suomalaisista ostaa verkon kautta vain joka viides internetin käyttäjä. Sen sijaan suomalaiset hyödyntävät verkon matkailupalveluita ja ostavat pääsylippuja verkosta samassa suhteessa kuin yleensä tekevät verkko-ostoksia.

Matkapuhelinpenetraatio kuuluu YK:n käyttämiin indikaattoreihin. Penetraatiota mitataan liittymien lukumäärillä ja liittymien tilastointiin liittyy epävarmuutta. EU-maissa käytettävyyttä mitataan haastattelututkimuksissa kysymällä, onko matkapuhelinta omassa käytössä. Suomessa matkapuhelinpenetraatio on kuten jo muissakin EU-maissa korkea.

Tietoyhteiskuntakehitys on Suomessa jatkunut tasaisena ilman suuria muutoksia. Suomi on kansainvälisesti verrattuna monipuolisesti tieto- ja viestintätekniikkaa käyttävä maa ja Suomen sijaluku kansainvälisissä vertailuissa on pysynyt kutakuinkin ennallaan. Suomi sijoittuu eri mittareilla arvioituna EU-keskiarvojen yläpuolelle, mutta pohjoismaisessa vertailussa Suomi jää usein viimeiseksi.

Sivun alkuun

Eri lähestymistavat ja painotukset antavat erilaisia tuloksia

e-Government-mittaus on esimerkki erilaisista lähestymistavoista. Sähköisiä hallintokäytäntöjä voi lähestyä todellisen käytön tai palvelujen tarjonnan näkökulmasta. Hallinto on ottanut käyttöön uudet välineet sekä omissa sisäisissä prosesseissaan että tarjotessaan palveluita kansalaisille. Käyttöönoton astetta seurataan muun muassa CapGeminin vuotuisissa selvityksissä. Myös YK raportoi selvityksessään (UN e-Government Survey 2008: from e-Government to Connected Governance) maiden kehitystä.

YK:n selvitys tarkastelee jäsenmaiden viestintäinfrastruktuuria ja koulutustasoa, mutta myös (valtion)hallinnon kansalaisille internetissä tarjoamia palveluja sekä kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Arvioinnissa on tutkittu sähköisen hallinnon eri osa-alueita kussakin maassa. Erityistä painoarvoa on annettu sähköisen osallistumisen, kansalaisten henkilökohtaisten asiointitilien sekä poikkihallinnollisesti toteutetun 'yhden luukun palvelun' yleisyydelle. Hallinnon palveluita yrityksille YK:n selvityksessä on arvioitu verraten vähän.

Ruotsi, Tanska, Norja, USA, Ranska, Hollanti ja Etelä-Korea sijoittuvat korkealle eri osa-alueiden mittauksissa (taulukko 2). Suomi oli aiemmassa mittauksessa vuonna 2005 yhdeksäs, mutta on nyt pudonnut 15. sijalle. Toisaalta arviointikriteeritkin ovat hieman muuttuneet.

Taulukko 2. Verkkohallintovalmius, verkkopalvelu ja osallistuminen verkossa (2007); DOI-indeksi, (2006)

Verkkohallinto-
valmius
Sijaluku		   Verkkopalvelu
Sijaluku		 Osallistuminen
Sijaluku		 Digital opportunity
Index 2006
Sijaluku
1 Ruotsi 2 9 9
2 Tanska 1 3 3
3 Norja 4 16 12
4 Yhdysvallat 3 1 20
5 Hollanti 7 16 6
6 Korea 6 2 1
7 Kanada 8 11 17
8 Australia 9 5 22
9 Ranska 5 3 26
10 Britannia 16 25 10
11 Japani 10 11 2
12 Sveitsi 37 28 16
13 Viro 13 8 24
14 Luxemburg 27 11 13
15 Suomi 23 45 11
16 Itävalta 19 20 18
17 Israel 20 39 14
18 Uusi Seelanti 22 6 25
19 Irlanti 17 49 31
20 Espanja 15 34 21

Lähde: UN e-Government Survey 2008: from e-Government to Connected Governance Digital Opportunity -indeksi: ITU & UNCTAD
World Information Society Report 2007

Verkkohallintovalmiuksia kuvaava indeksi (Readiness Index) syntyy yhdistämällä kolme eri indeksiä (web measure index, the telecommunications infrastructure index ja the human capital index), joista kukin taas muodostuu osa-alueidensa painotetuista indekseistä. Verkkopalveluindeksin laskemiseksi tutkittiin kansallisen portaalin sisältöä. Jollei sitä ollut olemassa, myös muut hallinnon sivut käytiin läpi. Pääasiassa tarkastelun kohteena olivat terveys-, koulutus-, sosiaali-, työ- ja valtiovarainministeriöiden sivut, joilta etsittiin tiettyjä 19 ominaisuutta.

Näiden ns. komposiitti-indikaattoreiden tai -indeksien sisällön valinta ja painorakenne herättää aina keskustelua. Esimerkiksi infrastruktuuri-indeksissä Suomen sijoitus laski kiinteiden puhelinliittymien vähäisen määrän vuoksi. Suomi sai huonot pisteet erityisesti kansalaisille suunnattujen palveluiden ja kansalaisten osallistumismahdollisuuksien tarjoamisessa. Muun muassa Kiina ja Bhutan sijoittuivat Suomea paremmin - Bhutanissa kansalaiset voivat osallistua hallinnon kysymiin erilaisiin mielipidetiedusteluihin.

Ruotsi, Norja ja Tanska tarjoavat runsaasti kansalaisille suunnattuja sähköisiä palveluja. Sen sijaan Suomen sijaluku oli 23. Kansalaisten vaikuttamismahdollisuus verkon välityksellä päätöksentekoon sujuu Suomessa näillä mittareilla arvioituna vielä huonommin kuin palveluiden saanti. Suomen sijaluku on 45, Islannin 116. Mittauksessa olivat mukana vain kansalliset portaalit, eivät väliportaan tai paikallishallinnon sivustot.

Sivun alkuun

Suuntaviivoja ja signaaleja

Kansainvälisissä vertailuissa Suomen sijoitus tietoyhteiskuntana vaihtelee sen mukaan, mitä kriteereitä kulloinkin on valittu. Yksiselitteistä ja kaikkien hyväksymää mittaustapaa ei toistaiseksi ole, mutta eipä olla yksimielisiä siitäkään, että asukasta kohti laskettu bruttokansantuote kertoisi absoluuttisen totuuden, vaikka mittarilla on jo pitemmät perinteet.

Varmaankin useanlaisia mittareita tarvitaan, antavathan ne toki suuntaviivoja ja signaaleja tietoyhteiskuntakehityksestä eri maissa. Halutaanko yhteiskuntaa kehittää mittareiden mukaisesti vai palvelemaan kansalaisia ja taloutta niiden tarpeiden mukaan, on toinen kysymys ja viime kädessä poliitikkojen käsissä. Hehän lopulta toteuttavat yhteiskunnan jäsenten tahtoa.

Lähteet:
 Tilastokeskus
Loppuraportti: Suomalaista tietoyhteiskuntaa rakentamassa. Hallituksen tietoyhteiskuntaohjelma 2003-2007.
Eurostat, Tietokannat
OECD, Key ICT indicators
ITU & UNCTAD World Information Society Report 2007.
The User Challenge - Benchmarking The Supply Of Online Public Services, 7th Measurement, September 2007. Prepared by: CapGemini for European Commission.
UN e-Government Survey 2008: from e-Government to Connected Governance

Päivitetty 29.5.2008