Tämä on arkistosisältöä, jota ei enää päivitetä.

Siirry ajantasaiselle Tilastotieto-sivulle.

Perusturvan kasvava aukko – tulottomien kotitalouksien määrä kasvaa

Koko dokumentti sivutettuna


Kirjoittaja: Pertti Honkanen on johtava tutkija Kelassa. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Hyvinvointikatsauksessa 2/2011.

Kiristyneen työvoimapolitiikan seurauksena yhä useampi joutuu elämään usein toimeentulotuen ja asumistuen varassa ilman syyperusteista sosiaaliturvaa. Tämä lisää epäilemättä syrjäytymisvaaraa. Työvoimapoliittisten ratkaisujen vaikutuksia tulisikin arvioida nykyistä perusteellisemmin.

Suomen sosiaaliturvajärjestelmää voi pitää suhteellisen kattavana. Se antaa turvaa sairauden ja työkyvyttömyyden, työttömyyden, lasten syntymän ja vanhuuden varalta. Opiskelijoiden toimeentulo turvataan opintotuella. Pienten lasten hoitoa tuetaan lasten kotihoidon tuella. Tosin perusturva on niin alhainen, että sitä on usein täydennettävä asumistuella ja toimeentulotuella, kuten perusturvan riittävyyttä arvioinut työryhmä äskettäin uudelleen osoitti (Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2011).

Sosiaaliturvajärjestelmässä ja perusturvassa on kuitenkin aukkoja. Suomessa lisääntyy sellaisten henkilöiden ja kotitalouksien joukko, jolla ei ole lainkaan veronalaisia työ- tai pääomatuloja eikä myöskään mitään tiettyyn syyhyn perustuvaa sosiaalietuutta. Heidän ainoat tulonlähteensä ovat yleinen asumistuki ja toimeentulotuki täydennettynä joissakin tapauksissa lapsilisillä ja elatustuilla.

Tässä artikkelissa tarkastelen tulottomien kotitalouksien ryhmää ja arvioin sen suuruuden kehittymistä eri tietolähteiden perusteella. Lisäksi pohdin ilmiön syitä ja seurauksia.

Tarkinta informaatiota tulottomuudesta antavat Kelan asumistukirekisteri sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) toimeentulotukirekisteri. Asumistuessa otetaan huomioon periaatteessa kaikki veronalaiset tulot ja toimeentulotuessa vielä laajemmin kaikki tulot tiettyjä poikkeuksia (esimerkiksi vammaistuet) lukuun ottamatta. Jos kotitaloudella ei ole muita tuloja kuin nämä tuet, se voidaan määritellä "tulottomaksi".

Tulottomia kotitalouksia 20 000

Taulukossa 1 on esitetty neljältä vuodelta asumistukirekisterin mukainen tieto kotitalouksista, joilla ei rekisterin mukaan ole tuloja. Poiminta on vuosien 2006–2009 marraskuulta. Laskelmaa tehtäessä on otettu huomioon, että opintotukea ei oteta asumistuessa huomioon tulona, ja sen vuoksi opintotuen saajat on poistettu yhdistämällä tietoihin Kelan opintotukirekisterin tiedot vastaavilta kuukausilta. Tänä aikana tällaisten kotitalouksien määrä on noin kaksinkertaistunut vajaasta 10 000:sta lähes 20 000:een. Kyse ei ole pelkästään yksin asuvista henkilöistä, vaan joukossa on jonkin verran pariskuntia ja lapsiperheitä. Vuoden 2008 marraskuussa näihin kotitalouksiin kuului lähes 2 600 alle 18-vuotiasta lasta.

Taulukko 1. Tulottomat kotitaloudet asumistukirekisterissä.

Vuosi Asumis-
tuen koti-
talouksia
Tulottomia Osuus Tulottomia
henkilöitä
Lapsia Puolisoita ym. Hakijan
keski-ikä
2006 148 402 9 863 6,6 % 11 677 1 365 449 29,2
2007 140 818 12 557 8,9 % 14 887 1 789 541 32,2
2008 137 288 15 652 11,4 % 18 720 2 304 764 33,5
2009 158 162 19 098 12,1 % 22 633 2 559 976 33,3

Lähde: Kelan asumistukirekisteri ja opintotukirekisteri.

Samansuuntaisen kuvan antaa toimeentulotukirekisteri. Vuoden 2006 marraskuun aineistossa on 12 400 kotitaloutta, joilla ei rekisteritietojen mukaan ollut muita tuloja kuin asumistukea, lapsilisiä tai elatustukia. Marraskuussa 2009 näin laskettu lukumäärä oli 19 000.

Käytettävissä on myös Kelan etuuksien ja toimeentulotuen yhdistettyjä rekisteriaineistoja marraskuulta 2006, 2008 ja 2009. Yhdistetystä rekisteristä havaitaan, että on olemassa jonkin verran asumistukirekisterin mukaan tulottomia kotitalouksia, joilla ei kuitenkaan ole toimeentulotukea. Toisaalta on olemassa tulottomia toimeentulotuen saajia, joilla ei ole asumistukea.

Näyttää siltä, että tulottomien joukko yhdistetyssä rekisterissä on suurempi kuin erillisissä rekistereissä. Toisaalta tarkistus osoittaa, että osalla niistä, joilla asumistukirekisterin mukaan ei ole tuloja, on kuitenkin jotakin Kelan syyperusteista etuutta tulona. Tällöin tulo on useimmiten työmarkkinatukea. Tällainen epäsuhta syntyy ilmeisesti siitä, että asumistukirekisterin päivittymisessä on viivettä. Henkilö, joka asumistukea viimeksi vahvistettaessa on ollut tuloton, on alkanut saada esimerkiksi työmarkkinatukea, mutta asumistukea ei ole tämän vuoksi vielä tarkistettu. Jos etuus on pieni, tällainen muutos ei välttämättä johda asumistuen pienentymiseen. Toisensuuntaista epäsuhtaa rekisteristä on hieman vaikeampi havaita: kotitalous, joka asumistukea viimeksi vahvistettaessa on saanut työmarkkinatukea, on voinut muuttua tulottomaksi ennen rekisteritietojen päivittymistä.

Sivun alkuun

Tulottomuus kestää yhä kauemmin

Tulottomien määrän tutkimiseen voidaan käyttää myös Tilastokeskuksen tulonjakotilaston kokonaisaineistoa. Sen mukaan vuonna 2005 oli 12 000 sellaista asuntokuntaa, jolla ei ollut lainkaan valtionveronalaisia tuloja. Vuonna 2009 tällaisten asuntokuntien lukumäärä oli 20 100.1 (Taulukko 3.) Tällaisessa tarkastelussa kriteeri on ankarampi kuin edellisissä yhden kuukauden rekisteritietoihin perustuvissa laskelmissa: veronalaisia tuloja ei ole yhdenkään kuukauden aikana vuodessa. Siitä huolimatta esimerkiksi vuoden 2009 luku on jonkin verran suurempi kuin marraskuun 2009 asumistukirekisteristä saatu luku.

Kelan rekisteriaineiston avulla voidaan tehdä myös paneelitarkastelu, jossa katsotaan samojen kotitalouksien toistumista aineistossa. Se osoittaa, että on olemassa "pitkäaikaistulottomuutta". On tuhansia tapauksia, joissa tulottomuus on jatkunut vuodesta toiseen, tämän suppean aineiston perusteella kolmekin vuotta.

Kuten taulukosta 2 ilmenee, marraskuussa 2009 oli yli 8 000 kotitaloutta, jotka olivat tulottomia myös vuotta aikaisemmin. Kolme vuotta aikaisemmin heistä oli tulottomia noin 2 500.

Taulukko 2. Pitkäaikaistulottomuus.

Yhdistelmä Lukumäärä
(kotitalouksia)
Tuloton 2006 ja 2009 2 479
Tuloton 2007 ja 2009 4 592
Tuloton 2008 ja 2009 8 090

Lähde: Kelan asumistukirekisteri ja opintotukirekisteri.

 

Taulukko 3. Tulottomat asuntokunnat vuosina 2005–2009.

Vuosi Asuntokuntia
2005 12 124
2006 12 835
2007 14 674
2008 16 989
2009 20 073

Lähde: Tilastokeskuksen tulonjakotilaston kokonaisaineisto.

Sivun alkuun

Työvoimapolitiikan muutokset taustalla

Mikä sitten selittää tulottomien kotitalouksien lukumäärän kasvun? Todennäköisin syy siihen ovat työvoimapolitiikan muutokset, jotka 1990-luvulta lähtien ovat vaikuttaneet työttömyysturvan sanktioiden käyttöön.

Tulottomuuden ilmeisin ja todennäköisin syy on työttömyysturvan odotusaika tai niin sanottu karenssi, jolloin henkilöllä ei ole vielä oikeutta työttömyysturvaan tai jolloin hän on menettänyt oikeuden työttömyysturvaan. Tulottomuuteen johtavassa tapahtumaketjussa voi kyllä olla montakin vaihetta, mutta syyperusteisessa sosiaaliturvassa työttömyysturva on yleensä viimeinen keino sen jälkeen kun esimerkiksi oikeus sairausvakuutuksen päivärahoihin, opintotukeen tai lasten kotihoidon tukeen on päättynyt tai kun oikeutta eläkkeeseen ei vielä ole.

Työ- ja elinkeinoministeriön työllisyyskertomuksista ilmenee, että niin sanotut karenssipäätökset koskevat vuosittain kymmeniä tuhansia henkilöitä. "Karenssi" ei ole lainsäädännön virallista sanastoa, mutta sitä voi käyttää lyhyenä ilmaisuna kuvaamaan työvoimaviranomaisten kielteisiä päätöksiä, jotka koskevat "työvoimapoliittisesti moitittavaa menettelyä". Esimerkiksi vuonna 2010 tällaisia karenssipäätöksiä tehtiin 81 000. Näistä lausunnoista 42 100 koski "korvauksettoman määräajan" asettamista. Tällöin työttömyysturva evätään määräajaksi, yleensä 60 päivärahapäivän ajaksi eli noin kolmeksi kuukaudeksi. Laki tuntee myös 15 päivän, 30 päivän ja 90 päivän karenssit.

Noin puolet tällaisista lausunnoista eli 38 900 tapausta tarkoitti "työssäolovelvoitetta", jolloin oikeus työttömyysturvaan palautuu vasta kolmen tai viiden kuukauden työn tai työvoimapoliittisen toimenpiteen jälkeen. Tällainen "karenssi" voi jatkua vuosikausia, jos henkilö ei onnistu saamaan työtä tai hän jää työmarkkinoiden ulkopuolelle, tai jos häneen ei kohdisteta uusia riittävän kauan kestäviä työvoimapoliittisia toimenpiteitä.

Viime vuosien lainmuutoksista tällä saralla tärkein on vuoden 2006 uudistus, jonka perusteella pitkäaikaistyöttömän työmarkkinatuki voidaan lakkauttaa henkilöltä, joka ei noudata työvoimatoimiston määräyksiä. Tämä koskee niitä, jotka ovat olleet vähintään 500 päivää työmarkkinatuella tai jotka 500 päivärahapäivän jälkeen ovat olleet 180 päivää työmarkkinatuella.

Toinen merkittävä laki on jo 1990-luvun lopulla säädetty alle 25-vuotiaiden nuorten koulutuspakko. Ammatillista koulutusta vailla oleville nuorille voidaan asettaa työssäolovelvoite, joka estää työmarkkinatuen saannin siihen asti kunnes nuori täyttää 25 vuotta tai hän on ollut riittävän kauan työssä tai suorittanut ammattitutkinnon.

Sivun alkuun

Tulottomuus keskittyy nuorten kotitalouksiin

Kun tulottomia kotitalouksia tarkastellaan niiden viitehenkilöiden iän mukaan, havaitaan ilmiön painottuvan nuoriin ikäluokkiin (kuvio 1). Tämä viittaa nuorten koulutuspakon suureen osuuteen tulottomuuden selittäjänä. Taulukosta 1 ja kuviosta 1 havaitaan toisaalta tulottomien kotitalouksien keski-iän nousu ja toisaalta tulottomien lukumäärän kasvu myös vanhemmissa ikäluokissa. Vuonna 2009 alle 25-vuotiaiden osuus oli 37 prosenttia, 17 prosenttiyksikköä pienempi kuin vuonna 2006. Tämä puolestaan viittaa vuoden 2006 uudistuksen vaikutuksiin.

Kuvio 1. Tulottomien kotitalouksien viitehenkilöiden ikärakenne.

Lähde: Kelan asumistukirekisteri ja opintotukirekisteri.

Taulukosta 4 ilmenee, että karenssipäätösten lukumäärä on ollut 2000-luvulla kasvussa. Taloudellisilla suhdanteilla voi olla osuutensa, mutta ne eivät yksin vaikuta. Alle 25-vuotiaiden "koulutuspakkoon" liittyvät työssäolovelvoitteet ovat lisääntyneet viime vuosina. Vuoden 2006 lainmuutos on poistanut työttömyysturvan piiristä joka vuosi useita tuhansia henkilöitä. Vuonna 2007 päätöksiä työmarkkinatuen lakkauttamisesta tehtiin eniten eli 10 000. Kaiken kaikkiaan mainittuun lakiin perustuvia karenssipäätöksiä on tehty yhteensä noin 38 000 vuosina 2006–2010.

Taulukko 4. Tilastoa karenssipäätöksistä.

Vuosi Yhteensä päätöksiä Alle 25-vuotiaiden työmarkkinatuki* Vuoden 2006 uudistus**
2000 62 100 13 000  
2001 60 900 13 000  
2002 63 200 13 400  
2003 65 000 16 300  
2004 65 200 18 000  
2005 68 000 18 600  
2006 76 000 20 400 8 000
2007 81 800 20 200 10 000
2008 79 300 19 800 8 300
2009 81 100 24 800 6 100
2010 81 000 27 200 5 300
Luvut koskevat työvoimapoliittisesti moitittavasta menettelystä annettuja työvoimapoliittisia lausuntoja
* Ei työmarkkinatukea koulutuksesta kieltäytymisen tai eroamisen vuoksi
** Työssäolovelvoite, jos 500 tai 180 työmarkkinatukipäivän jälkeen
kieltäytyy työvoimapoliittisista toimista

Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö, Työllisyyskertomukset 2000–2010.

Paljonkaan tietoa ei ole siitä, mitä tällaisten karenssipäätösten jälkeen on tapahtunut. Osa työttömistä on voinut työllistyä jossakin vaiheessa ja ehkä palata takaisin työmarkkinatuen saajiksi. Heistä osa on puolestaan voinut saada uudenkin karenssipäätöksen. Siten emme tarkkaan tiedä, kuinka moni on tämän uudistuksen vuoksi menettänyt kokonaan työttömyysturvan. Edellä esitetyt tiedot tulottomista kotitalouksista viittaavat siihen, että kyse on useista tuhansista henkilöistä.

Viime vuosina on ilmestynyt useitakin tutkimuksia (Ala-Kauhaluoma ym. 2004; Hämäläinen—Tuomaala 2008; Hämäläinen ym. 2009; Hämäläinen 2005), joissa tarkastellaan tässä mainittujen työvoimapoliittisten uudistusten vaikutuksia. Tutkimuksista saa kuvan, että uudistusten vaikutus työttömien työllistymiseen ei ole ollut erinomainen. Esimerkiksi vuoden 2006 uudistus aktivoi kylläkin kuntia järjestämään muun muassa kuntoutusta työttömille, mutta työllistymisessä avoimille työmarkkinoille uudistuksella on ollut vähän vaikutusta. Sen sijaan kuvattu tulottomuus on varsin konkreettinen vaikutus, joka on rekisteritiedoista todettavissa.

Sivun alkuun

Syrjäytymisen uhka

Köyhyyden ja syrjäytymisen estäminen on nykyisin paljon esillä erilaisissa ohjelmissa kuten EU:n köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnan teemavuoden yhteydessä viime vuonna julkaistussa STM:n asiakirjassa Sosiaalisesti kestävä Suomi 2020. Tulottomuus ja pelkän viimesijaisen toimeentulotuen varaan joutuminen merkitsee epäilemättä köyhyyttä. Se on myös yksi syrjäytymisen muoto tai ainakin syrjäytymisvaarasta kertova tieto. Lainsäädäntöä valmisteltaessa tähän seuraukseen on kiinnitetty vähän tai ei lainkaan huomiota

Yhtenä toivomuksena viranomaisille voidaan esittää parempien tilastotietojen tuottaminen työvoimapoliittisista ratkaisuista. Työvoimapoliittisia lausuntoja koskeva melko ylimalkainen tilasto esitetään nyt vain kerran vuodessa työ- ja elinkeinoministeriön työllisyyskertomuksen yhteydessä. Paremmasta käytännöstä on esimerkkinä Saksan työvoimahallinnon kuukausittain julkaisema yksityiskohtainen, ikä- ja sukupuoli- ja aluejaotukset sisältävä sanktiotilasto. 2

Suomessa ei ole tilastotietoa muun muassa siitä, kuinka monelta toistuvasti työstä kieltäytyneeltä on alennettu toimeentulotukea 20 tai 40 prosenttia. Äskettäin säädettiin melko kiistanalainen laki, jonka mukaan tätä sanktiota voidaan soveltaa myös nuorten "koulutuspakkoon", mutta lain vaikutuksia on vaikea arvioida, jos sanktioiden käyttöä ei valtakunnallisesti mitenkään tilastoida.

Lähteet:

Ala-Kauhaluoma, M. – Keskitalo, E. – Lindqvist, T. – Parpo, A. 2004. Työttömien aktivointi. Kuntouttava työtoiminta -lain sisältö ja vaikuttavuus. Tutkimuksia 141. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, Helsinki.
Hämäläinen, K. – Tuomaala, J. 2008. Työmarkkinatuen aktivoinnin vaikutus työttömien työllistymiseen ja aktivointitoimiin osallistumiseen. Teoksessa: Vaikuttavaa tutkimusta – arviointitutkimus palvelee päätöksenteon tarpeita? Toim. Seija Ilmakunnas – Teuvo Junka – Roope Uusitalo. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki
Hämäläinen, K. – Tuomaala, J. – Ylikännö, M. 2009. Työmarkkinatuen aktivoinnin vaikutukset. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työ ja yrittäjyys 2009:7. Työ- ja elinkeinoministeriö, Helsinki.
Hämäläinen, U. 2005. Aktivoivatko työmarkkinatuen rajaukset? Kokemuksia nuorten työmarkkinatuen rajoituksista. Teoksessa Työttömyys – taloustieteellisiä puheenvuoroja. Toim. Kari Hämäläinen ym. Palkansaajien tutkimuslaitos, Helsinki.
Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2011. Avauksia 4/2011. Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki.

_________

1) Tulottomuuden kriteerinä on valtionveronalaisten tulojen puuttuminen. Kiitän tiedosta Pekka Ruotsalaista, joka teki tarvittavan tilastoajon Tilastokeskuksen aineistolla.
2) Ks. http://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Statistik-nach-Themen/Statistik-nach-Themen-Nav.html, kun tämä linkki on avattu, edetään edelleen painonapeilla Grundsicherung für Arbeitssuchende ja Sanktionen.

 

Niin sanotun syyperusteisen sosiaaliturvan saamiseksi henkilöllä on oltava tietty syy kuten työttömyys tai sairaus, jota kontrolloidaan. Sen sijaan asumistuen tai toimeentulotuen saaminen ei edellytä tällaista syytä, vaan niiden perusteena on pienituloisuus. Asumistuen saaminen edellyttää, että ruokakunnan tulot alittavat asumistuen tulorajat ja että huomioon otettavat asumiskustannukset ylittävät tulotasosta riippuvan omavastuun. Toimeentulotukea myönnetään, jos kotitalouden tulot eivät riitä toimeentulotukilaissa määritellyn perusosan sekä asumismenojen kattamiseen. Perusosaa voidaan kylläkin pienentää 20 prosenttia tai jopa 40 prosenttia, jos henkilö ei noudata työvoimaviranomaisten määräyksiä, mutta perusosaakaan ei voida kokonaan evätä toimeentulotuen saajalta.

Hyvinvointikatsauksen artikkeleita ja muita kirjoituksia saa siteerata lähde mainiten. Kokonaisen kirjoituksen lainaamiseen tulee saada kirjoittajan lupa. Kirjoittajat kirjoittavat omissa eivätkä Tilastokeskuksen nimissä.


Päivitetty 26.9.2011